Jordlager i lagar – ytvärden och djupvärden

En fråga vi bär med oss i det här projektets utforskande av relationer mellan jord och människa i det urbana landskapet handlar om jordars närvaro i stadsplaneringsprocesser. I vilka former tas jorden i beaktande? Under vår vandring från Ingentingskogen till Experimentalfältet började vi nysta i den frågan när vi stannade till vid nybyggnationen av kvarteren Laboratoriet och Skulptören i Solna och de månghundraåriga ekar som minner om jordens djupa värden som livsskapande process. Utifrån platsen började vi gräva i frågan om var jorden finns synlig i planeringsdokument och lagar.

Spår av jordarbetare

Historiska sockenkartor över Solna vittnar om ett område som historiskt har varit ett jordbrukssamhälle med ett antal större gårdar. Området urbaniserades efterhand i ökande takt efter att järnvägsspåret vi idag känner till som Mälarbanan började byggas på 1860-talet. Medan de större jordbruksfastigheterna blev färre så fortsatte området att präglas starkt av brukande av jorden i form av kolonilotter under första halvan av 1900-talet (läs mer i denna post). Av dessa kolonilotter finns endast ett fåtal spår kvar som kan påminna om den historiskt viktiga roll som jorden, nu gömd under bebyggelse och asfalt, har haft för livsuppehällen och livsmedelsproduktion. De vittnar också om den fortsatt avgörande roll som jordar spelar för att vi ska kunna producera livsmedel vilket kräver en livskraftig matjord, den ändliga resurs som utgörs av de översta decimetrarna jord. Detta jordlager utsätts globalt för en mängd olika processer som riskerar dess beständighet över tid.

I Europa är försegling, vilket innebär att markyta permanent täcks av ett ogenomträngligt material, det största hotet mot jordar. Det gäller även Sverige.

FN’s Intergovernmental Technical Panel on Soils har identifierat att i Europa är försegling, vilket innebär att markyta permanent täcks av ett ogenomträngligt material, det största hotet mot jordar. Det gäller även Sverige, där en central åtgärd för att förhindra försegling handlar om att undvika exploatering av jordbruksmark. När jordbruksmark förseglats så är den obrukbar i en oöverskådlig framtid med förlorad kapacitet att producera mat, rena vatten och bistå med ekosystem för en mängd levande organismer.

Livsmedel och städer växer ur jordbruksmark

Många av Sveriges städer och tätorter har vuxit fram kring tidigare jordbrukssamhällen genom exploatering av den brukbara marken, som allt mindre värdesatts när livsmedelsförsörjning i allt större utsträckning byggt på import. Med växande städer gör en mängd olika behov och förväntningar anspråk på mark för att tillgodose vad vi uppfattar som goda livsmiljöer. Däri uppstår markanvändningskonflikter där bevarande av mark för jordbruksaktiviteter ställs mot andra intressen som kräver exploatering. Och alltför ofta, om vi ser till de mål om hushållande med jordbruksmark som är lagstadgade i Miljöbalken och om att gynna ett rikt odlingslandskap satt av Riksdagen, åsidosätts värdet av jordbruksmark till förmån för andra intressen. 

Under denna period började jordbruksmark att föras upp på den politiska agendan som en viktig resurs att hantera eftertänksamt, inte minst ur ett beredskapsperspektiv.

Sveriges yta består till 8 procent av jordbruksmark, motsvarande 3 miljoner hektar, och till 3 procent av byggd miljö, motsvarande 1,2 miljoner hektar [1]. Dessa siffror förändras årligen. Sedan 2011 har ungefär 600 hektar jordbruksmark exploaterats årligen. Under den expansiva urbaniseringen som skedde från 50-talet och framåt var den årliga exploateringsgraden betydligt högre. 1960-1980 förseglades drygt 55 000 hektar (2750 hektar per år) i en stadsutveckling som drevs av moderniseringen och välfärdssamhällets ökade anspråk på en viss levnadsstandard som tog mark i anspråk för bland annat industri och fritidshus, snarare än av en ökande befolkning [2]. Under denna period, parallellt med att staten initierade ett nationellt organ för fysisk mark och vattenplanering, började jordbruksmark att föras upp på den politiska agendan som en viktig resurs att hantera eftertänksamt, inte minst ur ett beredskapsperspektiv.

Skydd av jordbruksmark i planering

Jordbruket (tillsammans med skogsbruket) kom att klassas som näring av ”nationell betydelse” i Naturresurslagen 1987, som sedan inkorporerades i Miljöbalken 1998, utifrån bedömningen att de i princip skulle ges samma ställning som riksintressen, men utan att låta formuleringen inkräkta i samma utsträckning på det kommunala planmonopolet [3]. Det var alltså en lösning som syftade till att stärka skyddet av jordbruksmark nationellt samtidigt som kommuner i stor utsträckning fick ansvar att avgöra när bebyggelse av jordbruksmark kan vara motiverat. Utrymmet för kommuner att avgöra detta regleras i Plan- och Bygglagen (PBL, 2 kap. 2 §), som i sin tur hänvisar till att bestämmelserna om hushållning med markområden och jordbruksmarkens nationella betydelse i Miljöbalken (3 kap. 4 §) ska tillämpas.

Under de senare decenniernas ökade kunskap om och press från klimatförändringar har jordbruksmarken alltmer kommit att lyftas fram som en ytterst viktig resurs att hushålla och skydda från försegling. Den matkonsumtion vi vant oss vid i Sverige kräver 4000 kvadratmeter (0,4 hektar) per person, vilket är ca 1 miljon hektar mer jordbruksmark än vad vi har tillgång till nationellt [4]. Men per person, globalt sett, finns det i dagsläget jordbruksmark motsvarande 2000 kvadratmeter per person vilket brukar sägas utgöra den areal som krävs för att producera föda för en människa.

Att värdesätta och vara varsam med jordbruksmarken i Sverige är därmed en högst aktuell rättvise- och miljöfråga.

Vi gör alltså genom vår mathållning anspråk på mer jordbruksmark än den bit land vi ur en jämn fördelning av jordens jordar borde belasta, i en tid där mark görs obrukbar av torka, erosion, övergödning, salinering, och försegling, för att nämna några hot, i en alarmerande takt. Att värdesätta och vara varsam med jordbruksmarken i Sverige är därmed en högst aktuell rättvise- och miljöfråga.

Det kommunala planmonopolet innebär att kommuner ansvarar för fysisk planering och resurshållning av mark. I detta arbete är översiktsplaner ett viktigt instrument genom vilka kommuner beskriver sin planerade markanvändning i ett relativt långsiktigt perspektiv. Översiktsplaner ska utformas i enlighet med Miljöbalken formulering om att ”brukningsvärd jordbruksmark” endast får exploateras om det är nödvändigt för att tillgodose ”väsentliga samhällsintressen”. Det överlämnas till kommuner att avgöra vad brukningsvärd jord och väsentliga samhällsintressen betyder i praktiken när olika markvärden och användningar ställs mot varandra i de avväganden som görs i planeringsprocesser för att tillgodose olika behov, intressen och förväntningar på hur städer ska utvecklas. Därför blir översiktsplanerna viktiga som instrument för att specificera dessa begrepps innebörd som en grund för de bedömningar som senare görs i detaljplanering gällande var och hur det ska exploateras. När placeringen blir på jordbruksmark ska kommunen redovisa varför andra lokaliseringar har valts bort, och på vilket sätt exploateringen uppfyller ”väsentliga samhällsintressen”. Medan detta förfarande syftar till att begränsa förseglingen av mark som behövs för odling och mångfald, så fortsätter takten exploatering av jordmark i liknande takt som de senaste decennierna.

Jordens yt- och djupvärden

En anledning till varför lagen om skyddet av jordar verkar relativt svag har härletts till hur jordbruksmark värderas [4]. Produktionsvärde är det vanligaste sättet, och det värde som används i dagsläget är sprunget ur skördestatistik från 1969. Denna över ett halvt sekel gamla värdeskala är många gånger inaktuellt – brukbar mark kan nu ha sämre förutsättningar samtidigt som mark som då hade sämre förutsättningar kan ha ökat i produktionsvärde. Bristen på uppdaterat underlag försvårar i kommuners strategiska planeringsarbete, och i bedömningar av när jordbruksmark är skyddsvärd. Produktivitet räknat i avkastning per gröda som bestående över tid bygger på ett antagande om att givet att vissa förutsättningar hålls intakta, så är nivån av produktivitet bestående över tid. Jordbrukare och andra jordarbetare som markbiologer har påpekat att ett liknande antaganden är frånvända hur jordar faktiskt beter sig, och förbiser de komplexa och föränderliga samband och relationer mellan jord och växter som resulterar i den skörd vi mäter som produktivitet [5].

Det finns också tendenser att jordbruk inte ses som en del av urbana landskap och därmed enklare kan prioriteras bort

Det finns också tendenser att jordbruk inte ses som en del av urbana landskap och därmed enklare kan prioriteras bort till fördel för bebyggelse som det finns större vana att monetärt värdera inom planering. Jordbrukande mark bistår med en mängd olika värden som inte ryms inom den monetära bedömningen av markvärden. Åker- och betesmark kan skapa biologiska värden genom att främja jordens mikroliv och biologisk mångfald i närmiljön, och tillför värden i form av kulturarv, rekreationsmöjligheter, arbetstillfällen och matsäkerhet.

Jordens många värden för oss tillbaka till nybyggnationerna runt Ektorget, och frågan om jordars synlighet i planering. En snabb sökning i planbeskrivningen för området synliggör hur jorden och marken vi står på värdesatts. Där detaljeras de geotekniska förutsättningarna för byggnation på marken: marken består av ett översta fyllningslager under vilket finns torrskorpelera och lera. Under det finns friktionsjord som till stor del består av sand/silt. Den tekniska bedömning som görs är att grundläggning på dessa delar av området kan ske på ” packad uppfyllnad av friktionsjord och på pålar” [6]. Den geotekniska bedömningen av underlaget påminner om en ofta nämnd anledning till fördelen med att exploatera jordbruksmark – den är billig och enkel att bygga på med plana ytor.

Om vi sorterar in den geotekniska jordvärderingen i vad som visats av våra initiala efterforskningar om jordens närvaro i planeringslagar och processer framstår en tendens att inom stadsutveckling premiera vad vi kan kalla jordens ’ytvärden’. Som ytvärde är jorden ett substrat, ett underlag som möjliggör att bygga mer eller mindre kostnadseffektivt och mätbart utifrån sitt produktionsvärde. I andra änden hittar vi ’djupvärden’ som åsidosätts i den fortsatta exploateringen av jordbruksmark: biologiska värden, mångfald, kulturarv, och globala och intergenerationella rättviseaspekter – genom att bygga bort jordbruk idag gör vi anspråk på andra människors lokala tillgång på jordbruksmark, och fråntar kommande generationers tillgång till mark brukbar för matproduktion.

Från att ha gått in i frågan om jordars synlighet i planeringsprocesser, vandrar vi vidare med funderingar om hur jordars djupvärden kan ges mer tyngd i stadsplanering.

/Jenny Lindblad

Referenser

[1] Enligt uppgifter från 2015 från SCB, https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/miljo/marken-i-sverige/

[2] Jordbruksverket 2013: Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas fysiska planering. https://www2.jordbruksverket.se/webdav/files/SJV/trycksaker/Pdf_rapporter/ra13_35.pdf

[3] Jordbruksverket 2013: Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas fysiska planering. https://www2.jordbruksverket.se/webdav/files/SJV/trycksaker/Pdf_rapporter/ra13_35.pdf

[4] Slätmo, E. (2014). Jordbruksmark i förändring. Drivkrafter bakom och förutsättningar för offentlig styrning i Sverige och Norge. Meddelanden från Göteborgs universitets geografiska institutioner. Avhandlingar. Serie B, nr 125, Göteborg. ISBN 91-86472-73-9

[5] Dokumentärfilmen Sista Skörden (2017), Tina-Marie Qwiberg AB. Kan ses på SVT Play fram till 5 maj 2022

[6] Detaljplan för kv. Laboratoriet och del av kv. Polisen m fl inom stadsdelen Huvudsta, upprättad i juni 2009. SBN/2007:412. https://www.solna.se/download/18.6ce5045216a58f96d2f42623/1560245397364/P10_5%20Laboratoriet%20och%20Polisen_planbeskrivning.pdf